El Supremo rechaza la primera demanda contra el Estado por los daos ocasionados por la pandemia del Covid-19

El Tribunal Supremo ha desestimado este martes el primero de los recursos en el que se demandaba la responsabilidad patrimonial del Estado por los daos sufridos por una empresa del sector de la hostelera como consecuencia de la aplicacin de la normativa aprobada para evitar o mitigar la propagacin de la pandemia covid-19. Esa normativa impuso, entre otros extremos, la suspensin temporal de la actividad empresarial a la que se dedica el hotel Alhambra Palace, de Granada. La sentencia sienta las bases de la jurisprudencia que aplicar el Alto Tribunal al responder a las miles de demandas planteadas contra el Estado.

El texto de la sentencia, ponencia del magistrado Carlos Lesmes, comienza enunciando de manera breve los hitos que permiten secuenciar la crisis sanitaria global, tanto en el plano internacional, desde que el 31 de diciembre de 2019 la Comisin de Salud y Sanidad de Wuhan (China) inform sobre los primeros casos de neumona de etiologa desconocida, sealando las progresivas respuestas dadas por los organismos internacionales, como en el mbito nacional, partiendo del momento, 23 de enero de 2020, en que se public un primer protocolo elaborado por la Ponencia de Alertas y Planes de Preparacin y Respuesta. Se pone de manifiesto como, a pesar de distintas advertencias, en nuestro pas se produjeron coetneamente diversas concentraciones de personas, hasta que, ya el 12 de marzo de 2020 se aprob el Real Decreto Ley 7/2020, por el que se adoptaron medidas urgentes para responder al impacto econmico del COVID-19.

Se expone despus la respuesta normativa desplegada por parte de los poderes pblicos para frenar la propagacin de la pandemia, desarrollando en particular, el contenido bsico de los reales decretos relativos al estado de alarma, que constituyeron el instrumento normativo bsico utilizado por el Gobierno a tal fin. Tambin en la sentencia se enuncian las concretas medidas adoptadas para el sector empresarial al que se refiere el recurso que se resuelve, que es el dedicado a la hostelera y la restauracin.

Aunque los argumentos de la parte recurrente son numerosos para fundar la responsabilidad patrimonial, la Sala centra inicialmente el debate en el hecho de que los daos patrimoniales cuya reparacin se solicita se imputan principalmente a las normas que impusieron un conjunto de restricciones y medidas de contencin y que fueron incluidas en los reales decretos del estado de alarma. Esas normas tienen desde la perspectiva constitucional valor de ley, segn han declarado previamente tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional.

Si las normas a las que se imputa la responsabilidad patrimonial tienen valor de ley, la responsabilidad patrimonial ser la del Estado-Legislador, por lo que el tribunal debe atenerse a las normas reguladoras de este tipo de responsabilidad.

La Sala no admite esta responsabilidad partiendo de una doble consideracin. En primer lugar, porque en el caso juzgado no se han dado las circunstancias previstas en la ley para que dicha responsabilidad patrimonial sea posible. Esas circunstancias se dan cuando la ley productora de los daos haya sido declarada inconstitucional o cuando los afectados por la ley no tengan del deber jurdico de soportar esos daos siempre que as se establezca en el propio acto legislativo que provoca el dao cuya reparacin se reclama.

La doctrina del TC

En relacin con el primer supuesto, aunque los reales decretos del estado de alarma se declararon parcialmente inconstitucionales, fue el propio Tribunal Constitucional el que afirm en su sentencia 148/2021 que esa inconstitucionalidad no era por s misma ttulo para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial. Es pues, el propio intrprete de la constitucionalidad de los estados de alarma el que descarta que se pueda afirmar sobre esa nica base una responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Cuando el Tribunal Constitucional declar parcialmente inconstitucional el primer estado de alarma seal que «la inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no ser por s misma ttulo para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 3.2 de la Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepcin y sitio». Dicho artculo sostiene que «quienes como consecuencia de la aplicacin de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daos o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrn derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes».

Por otro lado, en cuanto a la posible responsabilidad por actos legislativos de los que derivan daos respecto de los que no existe el deber jurdico de soportarlos, tampoco se cumplen los requisitos legales a juicio de la Sala. De un lado, porque tanto el Tribunal Constitucional como ahora el Tribunal Supremo han considerado que los daos sufridos no son antijurdicos. En este sentido se declara que las medidas adoptadas fueron necesarias, adecuadas y proporcionadas a la gravedad de la situacin y gozaron del suficiente grado de generalidad en cuanto a sus destinatarios, de manera que estos tuvieron el deber jurdico de soportarlas sin generar ningn derecho de indemnizacin por los posibles perjuicios sufridos. En este sentido se afirma que la sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes pblicos para preservar la salud y la vida de los ciudadanos, de manera que la va de reparacin o minoracin de los daos para aquellos que los padecieron con mayor intensidad, de ser procedente, tiene que ser la de las ayudas pblicas -que se concedieron ampliamente- pero no la de la responsabilidad patrimonial que exige como presupuesto inexcusable de una antijuridicidad que aqu no es predicable por tener todos el deber jurdico de soportar las restricciones establecidas en los reales decretos de los estados de alarma, reales decretos que, por otra parte, no contemplan medida indemnizatoria alguna.

Tambin considera la Sala que esa obligacin o deber jurdico de soportar las cargas derivadas del cumplimiento de las normas recogidas en los reales decretos de estado de alarma sin generar derechos de indemnizacin tambin se fundamenta en las previsiones de la Ley General de Salud Pblica, que excluye que la Administracin deba indemnizar los gastos causados por las medidas adoptadas para preservar la salud pblica.

A todo lo anterior se aade que el principio de precaucin, reconocido por el Derecho de la Unin Europea, determina que cuando la salud humana est en riesgo corresponde a quien demanda una indemnizacin acreditar que las medidas a las que se imputa el dao carecen de justificacin, idoneidad y razonabilidad; y esa acreditacin, seala la sentencia, no se ha producido en este proceso, sin que pueda aplicarse una especie de sesgo retrospectivo que lleve a analizar a posteriori la eficacia de las medidas con parmetros inexistentes en el momento en el que fueron dictadas. Por todo ello, las restricciones y limitaciones adoptadas tuvieron que ser soportadas por la sociedad en su conjunto. Tampoco se cumple el segundo requisito establecido en la Ley de Rgimen Jurdico del Sector Publico para que nazca la responsabilidad por actos legislativos; esto es, que el derecho a ser indemnizado se establezca en el propio acto legislativo. Ninguno de los reales decretos de declaracin o prrroga del estado de alarma contienen esa previsin.

Junto a la posible responsabilidad del Estado Legislador, el demandante tambin considera que ha existido un cierto grado de omisin o demora por parte de la Administracin en la respuesta a la pandemia, lo que da lugar a la exigencia de un tipo de responsabilidad jurdicamente distinto, que es la que se deriva del funcionamiento anormal de los servicios pblicos, no ya del Estado legislador. La sentencia tambin descarta esta posible responsabilidad por cuanto no se realiza un mnimo esfuerzo probatorio que permita llegar a la conclusin de que los retrasos e incumplimientos administrativos provocaron los daos que se aducen. Al contrario, estos se imputan siempre a las medidas de contencin contenidas en los reales decretos del estado de alarma.

Por otro lado, se detiene tambin la sentencia a analizar la alegacin segn la cual cuando se declaran los estados de alarma, excepcin o sitio, estamos ante un rgimen de responsabilidad especfico, con unos requisitos distintos de los previstos en la Ley de Rgimen Jurdico del Sector Pblico. Dicho rgimen particular se fundara en lo establecido en el art. 3.2 de la Ley Reguladora de los Estados de Alarma, Excepcin y Sitio. La Sala da respuesta a ese argumento partiendo de que en nuestro texto constitucional los poderes pblicos han de actuar conforme a Derecho tambin en las situaciones excepcionales, de manera que, de producirse extralimitaciones, podran incurrir en responsabilidad, en primer lugar en responsabilidad poltica, pero tambin en responsabilidad penal o patrimonial. Esta ltima aparece enunciada en la Ley Reguladora de los Estados de Alarma, Excepcin y Sitio en su artculo 3.2, pero a diferencia de lo sostenido por la parte, de ese precepto no se deduce en modo alguno un rgimen de responsabilidad diferente del general establecido, sino que, por el contrario, lo que hace es precisamente remitirse al rgimen general de responsabilidad regulado en la Ley 40/2015, de Rgimen Jurdico del Sector Pblico.

Tambin se descarta en la sentencia la aplicacin del instituto de la expropiacin forzosa como mecanismo de reparacin de los daos derivados del cumplimiento de la normativa Covid-19. No estamos ante supuestos de privacin singular de bienes o derechos, entendida esta como sacrificio especial impuesto deliberadamente de forma directa a travs de un procedimiento especfico, sino ante un supuesto de restricciones generales de carcter temporal del ejercicio de determinados derechos impuestas en una norma jurdica con valor de ley que a todos obliga y con el fin de preservar la salud y la vida de los ciudadanos.

Causa de fuerza mayor

La sentencia enjuicia tambin la posible concurrencia de fuerza mayor como factor que puede impedir el nacimiento de la responsabilidad patrimonial al destruir el vnculo causal entre la actividad de los poderes pblicos y el dao alegado. A juicio de la Sala, la pandemia producida por el virus denominado tcnicamente SARS-COV-2 se ajusta a la definicin de circunstancia de fuerza mayor porque constituy un acontecimiento inslito e inesperado en el momento en el que surgi y por la forma en la que se extendi por todo el planeta en sus primeros momentos, inicio y desarrollo completamente ajeno a la actividad de las Administraciones Pblicas. Partiendo de esta base, el Tribunal llega a la conclusin de que la fuerza mayor puede operar como supuesto de exencin de la responsabilidad patrimonial en relacin con determinados daos directamente imputables a la pandemia, pero no cuando los daos se imputan a la actividad de los poderes pblicos. En este caso la pandemia, como causa de fuerza mayor, no excluira la responsabilidad de haberse producido una actividad pblica para hacer frente a la pandemia insuficiente, desproporcionada o irrazonable. Al haber sido calificada como adecuada a la situacin, teniendo en cuenta el grado de incertidumbre existente, tanto por el Tribunal Constitucional previamente y ahora por la Sala que juzga dicha responsabilidad debe ser excluida.

Finalmente, tampoco se puede considerar que la actividad de la Administracin vulnerase los principios de confianza legtima, eficacia, seguridad jurdica, proporcionalidad, motivacin y buena regulacin, en tanto en cuanto el Tribunal Constitucional ha calificado la actividad administrativa como razonable, proporcional y adecuada a la situacin existente.

Todas esas razones conducen al Supremo a desestimar el recurso planteado, negando la existencia de responsabilidad patrimonial. En la Sala de lo Contencioso estn pendientes casi mil asuntos equivalentes al presente recurso. Otros 7.000 mil se encuentran en tramitacin en el Gobierno.